Osallistuminen

Marketta Horn
16.2.1996
Prof. Matti K. Mäkinen
Miljöörakentamiskeskus

Suomalainen partisipaatio

Miten partisipaatiota sovellettiin Suomessa?

Miksi partisipaatio-keskustelu ja -kokeilut lopahtivat?

Miten radikaalit yhteiskunnalliset ideologiset liikkeet edistivät partisipaatiota?

"Partisipaatio - kansalaisten osallistuminen suunnitteluun tuli poliittisen kantoaallon mukana myös Suomeen 1970-luvun alussa. Kysymys oli ensin halusta saada tietoa, toisessa vaiheessa tavoitteesta saada valtaa poliittisten aatteiden haalennuttua. Kansalaisosallistuminen kapeni miltei huomaamattomasti asukasosallistumiseksi. Halu vaikuttaa typistyi oman korttelin pihapiiriin. Tiedonnälkää tyydyttivät kaupunginjohtajien asukasillat ja vallanjanoa osallistuminen pihatalkoisiin ja asukasyhdistysten kokouksiin, kunnes makkaranpaistoon tympäännyttiin ja privatisoiduttiin pitäytymään oman asuntokunnan asioihin." (prof. Matti K. Mäkinen, esipuhe raporttiin: Leena Marketta Horn, Saksalainen kaupunkidialogi, 1996)

Suomalaisen kylän ja kyläyhteisön historiikki osoittaa

osallistumisen lisääntymistä ja lainsäädännön vapautumista

1300-luvulla suoritettiin Suomessa sarkajako. Se edellytti työyhteisöä ja talkoita. Kyläläiset olivat riippuvaisia toisistaan.

1500-luvulla perustettiin kauppakaupunkeja. Vain merkantilististen oppien mukaan perustetuissa kaupungeissa sai harjoittaa kauppaa ja käsityötä. Maaseudun tuli tuottaa elintarvikkeita. Kaupungeille määrättiin samanlainen ruutuasemakaava ja kaupunkien tuli symbolisoida Ruotsi-Suomen mahtavuutta, pönkittää valtiota ja taloutta.

1600-luvulla syntyivät teollisuuskaupungit. Kaupunkisuunnittelua kutsuttiin utopistiseksi, koska Suomessa vallitsi patruunamainen ja patriarkaalinen huolestuminen yhteiskuntamoraalista. Kaupungit olivat aiheuttaneet kulkutauteja, juopottelua ja prostituutiota sekä slummeja ja huonoja asunto-oloja.

1742 alkoivat isojako ja uusjako murentaa kyläyhteisöä

1800-luvun alkupuolella kylästä tuli jälleen hallinnollinen yksikkö

1800-luvulla puutarhakaupunkimalli

1865 kylästä muodostui kunta ja kunta alkoi järjestää yhteistoimintaa maataloudessa ja pitämään yllä järjestystä, torpparien vapautuminen, nuorisotoiminta ja osuustoiminta nostivat kylän arvostusta

1945, Ttoisen maailmansodan jälkeen tärkeää oli karjalaisten ja rintamamiesten asuttaminen. Kylien kehittäjiä olivat maatalousseurat, nuorisoseurat, työväenyhdistykset ja palokunnat

1900-luvun funktionaalinen kaupunkimalli

    1931 asemakaavalaki
    1932 yksityiskohtainen kaavavelvoite taajamia varten
    1933 funktionaalinen kaupunkimalli missä työ, asuminen ja vapaa-aika tuli erottaa
   toisistaan alueellisesti, sopi yhteen sosiaalidemokraattisten ajatusten kanssa
    1940 lähiöteoria
    1959 yleiskaavavelvoite
    1960: ruutukaava perustuen asemakaavoitukseen
    1960 -70 -luvuilla jatkettiin sodan aikanaan vaatimaa keskittämistä, luotiin hyvinvointipalveluja ja                          samalla voimakas byrokratia

1960-luvun lopulla alkoi talkoohenki näivettyä, luotiin kehitysaluepolitiikka

1968 Turun yliopiston kylätutkimus, Teknillisen Korkeakoulun monitoimikyläprojekti, Helsingin Yliopiston maantieteen laitoksen tutkimukset, Lauri Hautamäki Kylätutkimus-76 -projekti

1970-luvun alussa perustettiin ensimmäiset kotiseutuyhdistykset

1973 Kaupunkiliitto vaati kaupunkisuunnittelun ja elinkeinoelämän yhteistyön kehittämistä. Perustettiin suunnitteluosastoja, joiden tarkoitus oli sovittaa yhteen suunnittelu, mutta kymmenessä vuodessa se latistui ja lopetettiin. Kunnallishallintokomitea ei suositellut omia toimielimiä eikä välitöntä kansanvaltaa.

1974 Rakennuslakia uudistettiin vieraantumisen ja passivoitumisen ehkäisemiseksi niin, että turvattaisiin julkisuus jo suunnittelun alkuvaiheessa.

1977 kokonaisvaltainen kuntasuunnitelma

1977 uusi kunnallislaki: kyläkierrokset, keskusjärjestöjen esitelmöitsijät
aluksi yhden asian liikkeitä kuten kyläkoulun tai kaupan lopettamista vastaan

1980-luvulla asioita tarkasteltiin alhaalta päin, perustasolta. Vuosikymmenen loppupuolella alkoi usko keskitettyyn valtion ohjaukseen ja valtion interventionismiin horjua myös Suomessa.

1981 osallistumistoimikunnan mietinnössä kehotettiin keventämään valtion kaavoitusvalvontaa, lisäämään kansalaisten osallistumista, jotta kaavavalitukset vähenevät ja erimielisyydet selvitetään. Kuulemisvelvollisuus tulisi ulottaa maanomistajiin ja niihin joiden asumiseen, työntekoon ja oloihin kaava vaikuttaa. Suositeltiin asuinaluetoimikuntia ja kunnanosavaltuustoja.

1982 itsehallintokomitean mietintö ja lähidemokratiatoimikunta: lautakunnat, kansanäänestykset, avustukset

1982 perustettiin kyläasiainneuvottelukunta. Päämäärä kannustaa omatoimisuuteen ja välittää kokemuksia

1983 ensimmäiset valtakunnalliset kylätoimintapäivät. Yleisesite: Kotikylän puolesta

1985 kansanäänestystoimikunnan mietintö ja hallinnon hajauttamiskomitean mietintö toivat uutta ajattelua: ihmiskeskeinen hallinto, avoimuus, päätöksenteon siirtyminen alemmille tasoilla, kansalaisten osallistuminen

1985 valittiin ensimmäinen vuoden kylä

1988 selvitys kuntien omavastuisesta päätöksenteosta

1989 Kylät toimivat -lehti, 20.000 kpl

1992 The Right Livelihood -säätiö myönsi kunniapalkinnon hankkeelle, joka kehitti vaihtoehtoa autioitumiselle ja keskittymiselle.

Suunnittelun painatuspisteet ovat olleet

1960 Maankäyttö
1980 Sosiologia
1990 Ekologia.

Kehitysjaksot

1960-luvun virkavaltaisuus. Virkavaltaisuutta on verrattu kehityksen lapsuuteen

1980-luvun yhteissuunnittelu ja sofy, verrattavissa puberteetti-ikään

1990-luvun dialogi, jolloin yhteiskunnan ristiriidat, joita sofyssa vielä välteltiin, on tuotu saman pöydän ääreen asukkaiden ja viranomaisten kanssa (kansainväliset yritykset, maanomistajat, kauppa, pienyrittäjät, asiantuntijat, tutkijat), voisi puhua aikuistumisvaiheesta

Tulossa: kypsä ikä

Helsingin kaupunki ja kuntalaisten osallistuminen

1950-luvulla suhtauduttiin kielteisesti valtuustoaloitteeseen osallistumisen lisäämisestä

1976 uusi kunnallislaki antoi mahdollisuuden kunnanosahallintoon

1976 kunnallislaki vapaakuntakokeilusta

1979 kunnanosahallintokomitean mietintö: laki on lisännyt byrokratiaa, alueellisia päätöksiä ei voi tehdä eikä päätäntävaltaa ole turvattu. Siksi perustettiin puolueiden ja kaupunginosayhdistysten aluetoimikuntia.

1980 kaupunginosahallinnon kehittämistoimikunta ehdotti kaupungin jakamista kahdeksaan alueeseen

1984 lähidemokratiakomitean mietintö

1984 aluejaoston jäsenistä piirineuvostoja, joissa yhdistettiin hallinto, paikallisuus ja politiikka

1988 lähidemokratian mietintö: Kaupunginosavaltuustoille päätösvaltaa, virkamiehiltä enemmän tietoa asukkaille, aloite- ja muutoskäytännön parantaminen, yhteissuunnittelu, alueellinen kehittämisraha, kansalaiskeskukset, alueelliset virkamiestyöryhmät.

Osallistumisen kehittyminen:

1920 individualismi

1930 kollektiivisuus

1950 individualismi

1960 kollektiivisuus

1970 yhteiskunnallinen välinpitämättömyys ja politiikan vastaisuus

1980 individualismi

Kaupunkia on muutettu seuraavilla menetelmillä:

1. valta ja pakko

2. filantropia

3. raha

4. ismit

5. yhteistyö

Osallistumisen esteitä

1. Suurin este on ollut valtion normiviidakko. Kunnallishallinto korostaa lakeja, asetuksia ja valtionapujärjestelmiä, minkä seurauksena on syntynyt suunnittelubyrokratia, suunnittelu on ollut mekaanista ja pitkälle standardisoitua määräaikaissuunnittelua. Normi- ja standardiviidakkoa on perusteltu tasa-arvon tavoittelulla.

2. Tsaarinaikainen kontrolliajattelu, auktoriteetti-alamaissuhde.

3. Byrokratia

Suunnittelun läpimurto tapahtui 1960- ja 70-lukujen vaihteessa. Samalla levisi yleinen konsensus. Politiikka erkaantui yhtenäistyväksi byrokraattiseksi eliitiksi, puolueet luisuvat yhä tiukemmin valtion piirin, järjestöjen johto yhdentyi. Raja ei kulkenut enää järjestöjen ja valtion välillä, vaan järjestöjen ja valtion johdon ja tavallisen ihmisen välillä. Alkoi myös korporatistinen kehitys. Parlamentaarinen koneisto kasvoi kiinni valtiokoneistoon, korporatistisesta hallitsemiskartellista muodostui subjektiivinen ja pienet ihmiset jäivät objektiksi.

Valtion ja kuntien palveluksessa
1930 - 68 000 henkilöä
1950 - 242 000
1970 - 400 000
1985 - 650 000

4. Yksilöllistymisprosessi korostaa yksilön ja yhteiskunnan välitöntä riippuvuutta esimerkkinä Ulrich Beckin Riskiyhteiskunta. Elämänmuodot eriytyvät. Irronneet ihmiset ovat riippuvaisia institutionaalisista päätöksistä kuten työmarkkinoista ja koulutuksesta, kulutuksesta, liikennesuunnittelusta, lääketieteestä, sosiaalioikeudellisista päätöksistä. Siksi tarvitaan turva- ja valvontayhteiskunta, kontrolli- ja simulaatioyhteiskunta, terapiayhteiskunta, paikallisyhteisöjen tilalle on tullut asiayhteisöjä.

Sofy-projekti

Projektin lähtökohtana oli kritiikki uutta sektoroitunutta yhdyskuntasuunnittelua ja asuinalueiden rakentamista kohtaan sekä toive lähiöiden parantamisesta. Yhteistyömuotoja oli tarkoitus kehittää niin, että sosiaaliset ja fyysiset tekijät saataisiin sovitettua yhteen, sektoraalisen ja edustuksellisen demokratian vikojen paikkaamista.

Projektiin osallistui 20 kuntaa kolmessa vaiheessa. kymmenen vuoden jälkeen ei projektin jatkamiselle ollut enää luontevia edellytyksiä, myös päätutkija Pertti Harju kuoli. Hän oli tehnyt toimintatutkimusta eli tutkija osallistui projektiin. Vaikeutena oli, että jäsenten välinen luottamus ei päässyt niin suureksi, että se olisi sallinut myös negatiivisen palautteen antamisen. Kriittisten kysymysten suorittaminen toisten tekemisistä ja sanomisista tuotti selvästi epämiellyttävyyden tunnetta. Sanottiin myös, että projekti oli helppo tapa välttää todellisia muutoksia. Sofy-projekti vaikutti tutkijoiden ylhäältäpäin tuomalta järjestelmältä, joka oli kuntalaisille liian pitkäpiimäinen.

Welfaremix-systeemi vaatii, että hyvinvointivaltion tilalle on löydettävä hyvinvointipluralismi, mikä on julkinen ja kaupallinen. Epävirallinen sektori saa yhä enemmän odotuksia osakseen.

* Stakesin Yhteiskunta ja osallistuminen (1993) on liian ylimalkainen,

*Suomeenkin uusia tuulia ovat tuoneet: Robert Jungk, Joachim Hirsch, Ulrich Beck

Osallistumisen kehitys

European Community on julkaissut useita raportteja mitä erilaisimmista osallistumistapahtumista. Osallistumis-sanaa käytetään enimmäkseen puhuttaessa työsuojelusta ja työprosesseista. Puhutaan myös sosiaalisesta osallistumisesta. Kirjallisuutta ilmestyi eniten 1970 ja -80 -luvun taitteessa.

Mikä on kylätoimikunta?

Kylätoimikunnassa on noin kymmenen jäsentä, jotka edustavat eri ammatteja, ikää ja sukupuolta. Toimintaa leimaa kriittisyys 'Helsingin herroja', 'kunnan pamppuja' ja muita byrokraatteja kohtaan.

1977: 51 kylätoimikuntaa

1985: 2039 kylätoimikuntaa

1992: 2849 kylätoimikuntaa (eniten Pohjois-Karjalassa)

Asukasyhdistyksiä kaupungeissa:

1976 100 kappaletta

1985 200 kappaletta

- kotiseutuyhdistysten määrä lisääntyi 150:stä 263:een .

Vanhentunut edustuksellinen demokratia

Suomalainen kaupunki on yhä virkavaltaisempi ja asukkaat yhä passiivisempia.

Koska yhteiskunta on kapitalisoitunut ja valtiollistunut, on edustuksellinen demokratia joutunut kriisiin. Asukkaat haluavat vaikuttaa suoraan niiden henkilöiden kanssa, jotka suunnittelevat ja toteuttavat. On vaadittu siirtymistä edustuksellisuudesta osallistumiseen. Oleellinen tieto on yhä kätkettynä. Rahan ja virkakoneiston avulla voidaan jatkaa epäoikeudenmukaista hallintaa "sivistyneesti". ( sivistyneitä muotoja)

Valtuutetut edustavat perinteisesti vakituisia asukkaita, marginaaliryhmää. Parlamentarismi onkin mukava vahvempien harjoittaman sorron peitejärjestelmä. Kun sääty-yhteiskunta murtui, kansasta tuli kansalainen, kehittyi kansalaisyhteiskunta. Erilaiset erikoiskysymykset alkoivat nousta esille taustaryhmien ja yhdenasianliikkeiden esittäminä.

Viranomaisille tehdyssä vapaakuntakokeilukyselyissä nousivat tärkeiksi tehokkuus, taloudellisuus ja palvelukyky. Kuntalaisten osallistuminen oli vain ”melko tärkeää”. Tärkeimpiä vaikutuskanavia olivat sanomalehdet ja keskustelutilaisuudet.

Vuodesta 1982 lähtien yhteissuunnittelu YTK:ssa on muodostunut hyväosaisten keinoksi ajaa läpi omia intressejään. Kuitenkin hyvä asuinalue syntyy prosessin tuloksena. Liian teknisiä ratkaisuja ja yksityiskohtaisia normeja tulee välttää, koska ne eivät jätä pelivaraa. Suunnittelun kieltä tulee yksinkertaistaa.

Virkamiehet pelkäävät, että asukkaat liioittelevat ja ampuvat yli eikä epämiellyttäviä mutta koko kaupungin kannalta välttämättömiä toimintoja saada sijoitettua mihinkään. Kaatopaikkaa ja teollisuutta, joka tuottaa saasteita, ei suostuta rakentamaan minnekään.

Osallistuminen nousee ongelmien ilmaannuttua ja silloin kun siitä on saatavissa etuja. Sitä haittaa vähäinen asumisaika alueella, rajoittunut liikkuminen omalla asuinalueella ja huomion kiinnittäminen yksinomaan omaan asuntoon.

Mitä kuntalaiset arvostavat?

Kysytään, arvostetaanko viljelymaisemaa, asuinmiljöötä, matkailu ja -lomaidylliä, tuleeko toivottavan kyläympäristön kuvastaa taloudellisuutta ja tehokkuutta, ahkeruutta ja työteliäisyyttä, tasapainoa ihmisen ja luonnon välillä. Haluavatko kyläläiset säilyttää ja toteuttaa vanhaa paikallista rakennusperinnettä, noudattaa nykyistä rakennustapaa tai rakentaa yleisten muoti-ilmiöiden mukaista uusympäristöä?

Virkamiesten tulee lisätä osallistumista suunnitteluun: tiedotus, keskustelut, kyselyt. Käsitellä yhdessä kaava-, liikenne-, puisto- ja katusuunnittelua, palveluhankkeita ja ympäristön parantamista.

Asioiden priorisoinnissa viranomaiset pitävät työttömyyttä, asukasvaihtuvuutta, yhteisöllisyyden puutetta ja rakennusten rapistumista ongelmina, kun taas asukkaat häiriökäyttäytymistä ja sosiaalisia ongelmia, turvattomuutta ja palveluiden puutetta suurimpina ongelmina

Yhdyskuntatyön periaate on, että viranomaiset rantautuvat asuinalueelle.

Asukkaiden parhaat vaikutusmenetelmät ovat kirjelmät, julkilausumat, mielenosoitukset, nimien keräys

Kiinnostus osallistumiseen kasvaa pienkunnissa. Ihmisillä on myös enemmän aikaa ja koulutustaso kohoaa. Kaupungeissa osallistuminen vähenee, koska vain välitön elinympäristö kiinnostaa. Myös luottamushenkilöjärjestelmä pienenee.

Yhteiskunnallisesti ja sosiaalisesti koulutetuista 80 prosenttia pitää kansalaisten vaikuttamista ja osallistumista heikkona, teknisen koulutuksen saaneista vain 26 prosenttia. Arkkitehdit, insinöörit ja teknikot eivät toivo kuntalaisten osallistumista. Naisista 60 prosenttia ja miehistä vain 28 prosenttia piti huonona.

Mielipidekyselyissä on huomattu, että mielipiteet ovat selkiintymättömiä ja esitetyt kysymykset liian vaikeatajuisia ja moniselitteisiä. Niistä näkyy usein poliittisia ja markkinavoimien manipulaatiota

Loppupäätelmiä

Kaupunkeja kehitetään runsaasti liikkuvien, harrastavien ja hyvätuloisten ehdoilla. Yhteisöllisyys on muuttunut privatisoitumiseksi, missä vallitsee ryhmäitsekkyys ja vahvojen valta. Asukkaiden sosiaalinen rakenne ja aktiivisuus on muutenkin eriytynyttä, sillä pienten lasten vanhempia kiinnostaa päivähoito, isompien kouluasiat, eläkeläisiä vanhusten palvelut

Puskureina yrittävät toimia yhteissuunnitteluryhmät, kylätoimikunnat, talotoimikunnat, kotiseutuyhdistykset, vammaisryhmät, AA-ryhmät ja oma-apuryhmät.

Laajamittainen palvelujen lisääminen toteutettiin teollisuudesta opitulla tavalla. Rakennettiin suuria yksiköitä yksikkökustannusten minimoimiseksi, jolloin toiminnan ohjauskin oli järjestettävä keskitetysti. Informaatio- ja palveluyhteiskunnan on oltava hajautettua ja on siirryttävä sektoriajattelusta alueelliseen ajatteluun, departementalismista lokalismiin.

Tällöin ovat vaarana yhtä suuret ongelmat: alueet toimivat itsekkäästi, resursseja pyydetään omalle alueelle yhtä kekseliäin perustein kuin nykyisinkin. Yhteissuunnittelu saattaa lisätä alueiden eriarvoisuutta.

Usein on kyse näennäisdemokratiasta. Painotetaan sitä, että kuntalaiset saavat tietoa ja ilmaisevat mielipiteensä, mutta siitä ei seuraa toimintaa.

Suomessa viralliseen toimintaan osallistuneet näpertelivät pitkään pienten asioiden parissa. Vielä 1980-luvullakaan eivät ekologiset ja ympäristöasiat päässeet kylä- ja kaupunginosaprojekteihin. Suosittuja aiheita olivat:

yhteisten tilojen kunnostus
rannan ja leikkikentän siivous
hiihtokilpailut
juhannuskokko
koulun peruskorjaus
kotipalvelujen lisääminen
alueen nopeusrajoitukset
pikavuoropysäkki
opistopiiri
sadekatos

Tanskassa aluetoiminta vastustaa

koulujen lakkauttamista
lomahotellien perustamista
teiden ja ostoskeskusten rakentamista
vanhojen keskusten repimistä.

Suomessa näitä asioita ovat ajaneet kansalaisliikkeet ja yhdenasian liikkeet.

Tutkijoiden kommentit tukahduttavat keskustelun, koska he käyttävät teoreettisia yleistyksiä. Kokeiluissa viranomaisista tulee tehdä 'tutkimusapulaisia'. Ihmisiä ei kiinnosta tehdä yhteistyötä tutkijan kanssa, vaan se, miten hän voi hyötyä siitä että antaa vastauksia.

Taloudellisesti heikkojen ja vailla vaikutusmahdollisuuksia olevien ruokakuntien on pakko asua alueilla, jotka merkitsevät heille lisärasitetta. Ne ovat rakenteellisesti epäsuotuisia, mikä johtuu rakennustavasta, vuokraluonteisuudesta, sijainnista ja liikennevaikeuksista. Asukkaiden on turha yrittää korjata olosuhteita, koska muutokset olisivat erittäin kalliita. Syrjäytyminen lisääntyy väistämättä rappeutuneilla asuinalueilla.

Sektoriputken ulkopuolelle jäävä tieto asukkaiden kokemista ongelmista, puutteista ja tarpeista ei tule huomioiduksi. Sektoroituminen on johtanut siihen, että hallintokuntien yhteiset asiat jäävät huomiotta.

Suomessa ei ole seurattu kansainvälistä partisipaatiokeskustelua. Toisin kuin Suomessa osallistuminen ja vastuu on ollut itsestäänselvyys useissa maissa. Suomessa alamaisuus ja nöyryys periytyvät Ruotsin ja Venäjän vallan ajalta. Kuntalaisten oma aktiivisuus on tukahdutettu pykäläviidakkoon.

Nyky-yhteiskunnan ongelmat johtuvat mekaanisesta ja keskitetystä insinööriajattelusta, josta sosiaalidemokratia on ollut malliesimerkki. Kommunistiset aatteet ovat haalenneet, ja niiden mukana usko kollektiiviseen yrittämiseen, mutta tilalle on tullut individualistinen informaatioyhteiskunta ja toisaalta elämän perusedellytyksistä vastuullinen ekologinen ajattelu.

Kansalaisosallistuminen on yhä olemassa ja se tarkoittaa yhdenasianliikkeitä. Kun on ongelma, kerääntyvät siitä kärsivät kansalaiset yhteen. Asukasosallistuminen on monialaista. Tyytymättömyyttä osoittaa, että vuonna 1984 jopa 18 prosenttia espoolaisista antoi äänensä täysin tuntemattomille vihreille ehdokkaille.

Osallistumisen asiantuntijoita Suomessa

• Marja-Liisa Schwanz: Osallistuminen tarkoittaa osallisuutta Participatory Action Research ja toimintatutkimusta.

• Heikki Kukkonen

• Liisa Horelli: Vuokra-asukkaidenkin tulee saada vaikuttaa niihin alueisiin, joihin he muuttavat

• Ilkka Sumu: Kenen osallistumista? Mihin?

Professori Risto Eräsaari kritisoi "julkisin varoin ympättyä tutkimusta" ja kysyy, mitkä ovat tutkijan intressit ja sidokset, periaatekysymyksistä ja erimielisyyksistä ei keskustella, kritiikkiä ei sallita, tutkimustyön avulla ei tehdä paljastuksia. Kyse ei hänen mukaansa ole eristetyistä suunnittelukohteista kuten kortteliyhteisöstä, paikallisuudesta, koulun ja kodin yhteistyöstä, yhteistoiminnasta paikallistasolla, vaan "yhteiskunnan sektionaalisen rakenteistumisen periaatteista ja sisällöstä", syvällä käydään armotonta taistelua yhteiskunnan normatiivisistä perspektiiveistä.

http://dissidentti.org/kaupunkifoorumistaratkaisu.html